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... 基於水資源依賴程度的海岸帶空間用途定義和管理研究——美國的經驗及借鑑 摘要 根據各種用途對水資源的依賴程度將之進行分類和確定濱水優先級，是確保海岸資源最優化利用的有效方法。美國沿海各州及領地在《海岸帶管理法》的要求下建立了適應於各地區發展需要的賴水、水相關和水強化用途定義，其在海岸帶空間用途定義及管理應用方面的豐富經驗值得我國借鑑。本文重點評述了美國不同層次的海岸帶空間用途定義與示例，總結美國在主要術語設定和管理元素上的相關指導建議。結合我國海岸帶發展和管理實踐，基於美國經驗就我國沿海省市如何建立海岸帶空間用途管控政策體系提出有關考慮和建議：明確劃分海岸帶空間管控職權；省級規劃確定海岸帶空間用途定義和通用化代表性清單；市縣通過劃定海岸帶空間用途管控線、基於多重屬性進行岸段劃分、明確岸段發展願景、分岸段建立差異性用途管控政策等步驟因地制宜地制定海岸帶用途管控政策體系。 關鍵詞 賴水；水相關；水強化；定義；用途管制；海岸帶 2019年5月23 日，《中共中央國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》 正式印發，明確海岸帶規劃是國土空間規劃體系中的專項規劃。當前，我國沿海部分省市正在開展海岸帶規劃編制試點工作，探索解決海岸帶地區空間治理突出問題，陸海統籌謀劃好海岸帶保護與利用格局。其中，在確保自然岸線保有率且全面禁止新增圍填海要求下，合理優化海岸帶產業布局，保護和利用好現有岸線資源是海岸帶規劃關注的主要問題之一。由於海岸資源的有限性，人們不得不考慮根據開發活動對水資源的依賴程度來對開發活動進行分類和確定優先級以確保海岸資源的最優化利用。賴水用途因其性質，需要位於或臨近濱水位置才能保證其功能實現，因此必然會與其他非賴水用途爭奪濱水空間。當前，受房地產、酒店、零售、工業等開發活動濱海用地需求的影響，我國沿海地區賴水用途面臨的競爭壓力正逐年增大並被迫轉化為非賴水用途。由於賴水用途涉及到廣泛的公眾利益，賴水用途的消失與轉換將帶來多種社會問題並進一步上升為潛在的政策問題[1]。因此，在安排海岸帶開發活動時，應儘量確保賴水用途在位於或臨近濱水位置上具有優先發展權，避免浪費有限的海岸資源。而對海岸帶空間用途進行濱水優先級分類和付諸管理之前，需要先對「賴水」和「非賴水」有一個清晰明確的認知，「賴水」用途及其相關用途定義在設計海岸帶濱水地區開發活動布局這一管理過程中具有至關重要的地位。 近些年，我國管理界和學術界逐步認識到基於水資源依賴程度進行海岸帶空間用途布局的重要性，也初步做出了一些探索，但缺乏較為細緻深入的研究也遠未形成共識，難以有效指導管理實踐。美國沿海各州及領地於1970年代起就在《海岸帶管理法》（CZMA: Coastal Zone Management Act）的要求下陸續建立了適應於各地區發展需要的賴水、水相關以及水強化用途定義，並開展了諸多用途分類的實踐，在定義海岸帶空間用途和開展海岸帶用途管制方面具有較為豐富的經驗，對我國進行海岸帶空間用途定義與管理具有極大的借鑑意義。 01 我國管理現狀與研究探索 海岸帶是陸海相互作用的前沿地帶，是人類活動和社會經濟的主要區域。20世紀以來，全球城市與經濟趨海發展的勢頭日趨顯著，各類活動在海岸帶地區高度集聚易引發海岸帶生態退化、環境污染、資源枯竭和開發無序等諸多問題。海岸帶規劃和立法是有效解決上述問題的工具和手段，且國際上應用已非常廣泛。我國海岸帶由北向南跨越了40個維度，自東向西跨越了20個經度，海岸自然地理特徵因地理位置而千差萬別，加之2018年國務院機構改革之前，我國海岸帶管理存在陸海二元分割和行業部門分割等突出問題[2]，使得在全國範圍內編制統一的海岸帶規劃，出臺專門的海岸帶管理法具有較大難度，而開展省、市一級的海岸帶規劃和立法工作是相對現實和可行的。自1990年代以來，我國沿海有關省市陸續進行了諸多海岸帶規劃與立法實踐（圖1），探索解決海岸帶開發與保護矛盾，疏解海岸帶壓力和生態問題。其中，尤以山東省實踐探索經驗最為豐富，2019年底更是成為全國第一個實現沿海城市海岸帶保護立法全覆蓋的省份。在海岸帶空間用途管制領域，已有海岸帶規劃和法規、規章從不同角度、不同方式體現出基於對水資源依賴程度開展用途管制的思想。 ... （1）強調項目選址論證。1990年代，《江蘇省海岸帶管理條例》《青島市海岸帶規劃管理規定》及其修正版均要求海岸帶範圍內的項目申請文件中應當包括必須選址在海岸帶區域內的理由，其中，《江蘇省海岸帶管理條例》還提出海岸帶範圍內適宜建設海港、海濱浴場、海防和軍事設施等岸段應當保留，不得移作他用。 （2）原則性提出海岸開發布局管制要求。2007年發布的《山東省海岸帶規劃》提出「除海濱旅遊、港口、與海洋相關的工業等項目外，其它項目不應臨海布局」。2008年《煙臺市海岸帶規劃》從產業園區布局角度提出要根據產業發展對海岸帶資源的依賴程度上的差異，合理布局濱海產業園區、臨港產業園區和一般園區，嚴格禁止一般性產業園區占用濱海岸線和空間區位優越的臨港地區。 （3）實行海岸帶空間分區管制。2015年《青島市海域和海岸帶保護利用規劃》將海岸帶劃分為禁止開發區、優化開發區、重點開發區、限制開發區四種類型，明確各類區域的功能定位和發展方向，進而提出管控要求；2017年後，福建省和錦州、威海、日照、青島、煙臺、濰坊、濱州、防城港等城市的海岸帶條例都將要求將海岸帶劃分為嚴格保護區、限制開發區和優化利用區，分別確定功能定位、發展方向和管控要求。其中，嚴格保護區內除國防安全等公共利益需要外，禁止開展與保護無關的活動。限制開發區內大多禁止工業生產、礦產資源開發和商品房建設，優化利用區內要求科學布局占用或確需占用海岸帶的建設項目，合理控制建設項目規模，提高利用效率；《東營市海岸帶保護條例》則要求將海岸帶劃分為重點保護區和一般保護區兩類，分別提出管控要求。 （4）劃定海岸建設後退線進行用途管制。《山東省海岸帶規劃》《廣東省海岸帶綜合保護與利用規劃》《惠州市海岸帶保護與利用規劃》以及海南、福建、惠州、日照、青島、煙臺、濰坊和防城港等省市的海岸帶條例或規定均提出要劃定海岸建設後退（退縮）線，嚴格控制後退線向海一側範圍內新建、擴建、改建建築物。部分省市也同時提出例外情況，《山東省海岸帶規劃》提出「對公共安全及服務必需的建築物和必須臨近海洋的項目不在此限制之列」；《廣東省海岸帶綜合保護與利用規劃》提出「確需建設的，應控制建築物高度、密度，保持通山面海視廊通暢」；《福建省海岸帶保護與利用管理條例》提出國家重點建設項目、規劃範圍內的港口項目以及防災減災項目建設需要屬於例外情況；《青島市海岸帶保護與利用管理條例》則提出軍事、港口、碼頭、公共基礎設施以及賴水項目的必需設施例外；《惠州市海岸帶保護與利用規劃》則更為詳細的進行舉例說明，提出生態保護與修復工程、文化遺產保護、軍事與安全保密、公園配套設施、休閒遊樂設施、防災減災項目，以及必要的旅遊交通、市政配套、港口碼頭、科普、海洋管理、防洪防潮等公益性設施屬於例外情況。 （5）劃定海岸建設管控區進行用途管制。《深圳市海岸帶綜合保護與利用規劃（2018—2035）》則以劃定海岸建設管控區的方式，實施岸帶精細化管控。其要求海岸帶地區以海岸線為界，向陸一側劃定35~50m的核心管理區，劃定100m的協調區，並鼓勵有條件的區域擴大管控距離。在核心管理區對建設項目實行嚴格管控，除道路交通設施，市政基礎設施，公共服務設施，小型商業設施，修船廠、濱海科研等必須臨海布局的產業項目，海岸防護工程及其他涉及公共安全的項目外，原則上禁止規劃及開展各類建設活動。其管控思想本質上與劃定海岸建設後退線進行用途管制是一致的。協調區則要求加強海洋生態安全保護和陸海功能協調，強化濱海公共開放性。 可以說，我國沿海管理部門已充分認識到開發活動對水資源的依賴程度是海岸帶產業布局需要考慮的重要因素，也嘗試從不同角度去表達或進行管理約束。但現有管理實踐主要存在以下兩方面問題：一是就開發活動對水資源依賴程度尚未形成統一共識，對於「賴水項目」「必需設施」「必須臨近海洋」「必需臨海布局」、海岸帶「確需建設」的用途和活動沒有統一的術語界定和分類，不利於海岸帶管理制度建設和後續的用途管制；二是無論是空間分區還是劃定退縮線，在提出管制要求時，都不同程度上存在籠統和標準化的問題，沒有充分考慮到局部差異性、社會發展的綜合性和實踐應用的複雜性，遠未建立起系統科學的管理體系，不免會造成管制政策可操作性不佳。 相比較管理層面的豐富探索和嘗試，我國學術界關於海岸帶用途的水依賴性及其管制研究則較為匱乏，目前僅有少數學者使用「功能性用海」「功能性填海」這類術語表達了在這一問題上的關注。2011年原國家海洋局啟動海洋產業填海項目控制指標調查研究時，由項目承擔單位國家海洋技術中心首提功能性用海和非功能性用海概念。劉大海等、鄭苗壯均認為非功能性用海對功能性用海空間的擠壓是岸線利用矛盾的直接原因，除港口、碼頭等對海岸線有必然依賴的功能性用海產業外，許多非功能性用海產業，如房地產、裝備製造、化工等產業占用了過多的海岸線資源，造成了不必要的浪費[3-4]。馬隨隨從填海造地岸線利用效率測算的角度，根據各類產業用海特點，將臨海產業用海劃分為功能性填海和非功能性填海。功能性填海是指為了實現海域的某種功能的開發而進行的填海，其目的是依託岸線實現海域的功能，港口工程用海、船舶產業用海等屬於功能性填海。非功能性填海指以獲得土地為目的的填海，主要是為了解決土地資源供給不足的問題，一般不需要使用海域的功能和海岸線[5]。徐偉、王晗等將填海分為岸線利用型填海和造地型填海[6]，其含義與功能性填海和非功能性填海類似。然而，上述研究僅停留在非功能性用海擠占功能用海的現象發現和圍填海項目用海功能性的初步定義上，並未進一步開展產業和項目分類研究，也沒有探索形成相關管制措施，難以滿足管理需求和社會經濟發展需要。 02 美國海岸帶空間用途定義與代表性示例 美國《海岸帶管理法》（CZMA）為包括五大湖在內的沿海各州及領地進行海岸帶土地和水域管理提供了一個制度框架。國家海洋和大氣管理局(NOAA)在聯邦一級通過國家海岸帶管理(NCZM)項目為志願參與的沿海州及領地提供保護、恢復以及負責任發展的政策指導和技術援助。除阿拉斯加州外，共34個志願州及領地通過實施海岸帶管理項目平衡了全國約99082km海岸線的資源利用、經濟發展與環境保護的競爭需求[7-8]。CZMA首提「賴岸用途」(coastal-dependentuses),要求志願參與的州及領地政府優先考慮「賴岸用途」的選址，旨在鼓勵各地區確保那些需要位於或靠近水域的開發活動的優先級地位。但CZMA並沒有給出「賴岸用途」的明確定義，也沒有向各州及領地提供相關具體指示[1]。在CZMA的要求下，包括阿拉斯加在內的大多數州和領地均根據其自身發展需求在其海岸管理規劃、法律或行政法規中對「賴岸用途」「賴水用途」等作出了定義[9]。各州及領地提出的賴水用途的一般定義存在著許多相似之處，但所使用的賴水性術語不盡相同，且由於各地區根據其發展需要、資源狀況和優先事項對賴水的定義進行調整，每個州或領地定義中包含的特定用途也可能會有所不同。 一般來說，開發活動按照對水資源的依賴程度可以分為三個層次：賴水(water-dependent)、水相關(water-related)和水強化(water-enhanced)。美國大多數州及領地使用「賴水」(water-dependent)這一術語來指代必須在水上或水旁邊發生的活動，少數州及領地採用「賴岸」(coastal-dependent)術語，但兩者通常指類似或相同的用途和活動。一些州及領地還設置有二級用途，其優先級低於賴水用途，通常將這些較低優先級的用途稱為「水相關」(water-related)或「海岸相關」(coastal-related)用途。例如，碼頭和商業捕魚依賴於水資源來發揮功能，具有最高優先權，而海產品加工通常被視為水相關用途，對於緊鄰水資源的位置，其使用優先權較低。一些州還對「水強化」(water-enhanced)或「水導向」(water-oriented)用途進行了定義，其中可能包括酒店或餐館。理論上，任何不屬於賴水或水相關類別的用途都可以被視為「水強化」，因為濱水位置總能為各類用途或活動帶來切實的好處。 ...... 2.1「賴水」用途的定義和示例 美國約有26個州及領地在其海岸帶管理規劃中給出了「賴水」或「賴岸」的基本定義（表2）。比較有代表性的如美屬薩摩亞將「賴水」定義為「需要使用水體而必須在水面上、水域內或臨近水域進行的項目、用途或活動。」[11]密西西比州對「賴水產業」的基本定義為「為實現其存在的基本目的，必須在河口、海灣、通道、航道、海岸或沼澤地上或其附近進行或選址的商業、工業或製造活動。」[12]路易斯安那州對「賴水產業」的定義為「由於需要使用水體或濕地；或需要消耗、採集海岸資源或對其進行其他直接利用；或需要使用沿海水域進行貨物的製造與運輸，而必須位於或臨近沿海水域或濕地的用途。」[13]新罕布夏州除了定義「賴水用途」，也定義了「賴水建築物」，指在州水面、水上、水內建造的船塢、碼頭、防波堤、海灘、擋土牆、下水坡道等建築物或其任何部分[14]。加利福尼亞州和夏威夷州則使用術語「賴岸」（coastal-dependent）。加利福尼亞將「賴岸用途」定位為「任何需要位於或臨近海域才能夠完全發揮作用的開發或用途。」[15]夏威夷將「依賴海岸的開發」定義為「如果不靠近沿海資源，將導致其所提供貨物或服務質量有所損失的開發活動。例如港口、口岸、旅遊業和能源設施。」[16] 多數州及領地除了給出基本定義，還在其定義中列出了代表性的賴水/賴岸用途示例。各地能夠基本達成共識的賴水用途有：船塢、濱水碼頭和港口設施、船舶建造和維護設施、水上娛樂用途、航道和助航設備、商業和娛樂捕撈、水產養殖、依賴於水上運輸或需要大量冷卻水或工藝水而不能合理地在內陸地區選址或運行的工業用途以及為公眾使用沿海水域提供服務的一般用途，如公共通道。除此之外，新澤西州和華盛頓州分別提到了船舶存儲和船舶銷售，但給出了限定條件。新澤西州認為屬於賴水用途的船舶存儲應當是難以通過陸域運輸的船隻的存儲（一般大於24英尺）[17]，華盛頓州也將船舶銷售限定在用水依賴型的船舶銷售[18]。俄勒岡和波多黎各在賴水用途舉例中還提及了部分科學研究和教育活動[19-20]。僅有維吉尼亞州將發電廠、水處理廠、污水處理廠等列入賴水用途[21]。康乃狄克州、路易斯安那州、新罕布夏州、新澤西州、俄勒岡州、德克薩斯州等6個州將海產品加工列入賴水用途[10]。 2.2「水相關」用途的定義和示例 多數州及領地使用「水相關」(water-related)這一術語,少數州及領地使用「海岸相關」(coastal-related)或「附屬用途」(accessoryuse)等術語來定義與水資源相關但具有較低優先級的用途。美屬薩摩亞和緬因州將「水相關」用途定義為「不直接依賴於用水，但提供與賴水用途直接相關的商品或服務的項目、用途或活動。」[11-22]佛羅里達州和俄勒岡州在上述定義的基礎上，補充了如下內容「如果該活動不位於靠近水的地方，將導致其所提供的商品或服務的公共質量有所損失。」[23-24]南卡羅來納州、華盛頓州和新罕布夏州的定義都集中在可從靠近海岸線位置獲得經濟利益的用途上。南卡羅來納州「水相關用途」指的是「由於靠近海岸線而顯著提高了其經濟效益」[25]，但在華盛頓州的定義中，「水相關用途」指的是「如果沒有靠近海岸線的位置，這種使用就無法獲得經濟效益。」[18]新罕布夏州對「水相關設施」（water-relatedfacilities）的定義只要求「由於其操作或功能的性質，使其因靠近沿海水域而受益。」[14]加利福尼亞州使用「海岸相關」術語，將「海岸相關」用途定義為「依賴於賴岸用途的任何用途」[15]。麻薩諸塞州則使用術語「附屬用途」，等同於其他州所使用的「水相關」。麻薩諸塞州「附屬用途」是指「與賴水用途有關且是實現賴水用途的必需用途，對有關賴水用途的建造或運行起到不可或缺的作用，或主要向賴水用途提供有關商品及服務」[26]。不管各州使用的術語是什麼，除南卡羅來納州、華盛頓州和新罕布夏州的定義外，其他所有定義都側重於從屬於賴水用途的用途。 麻薩諸塞州列舉部分附屬用途的示例，包括但不限於通道和內部道路、停車設施、行政辦公室和其他主要為賴水用途提供服務的辦公室、遊艇俱樂部、主要服務於賴水用途顧客的餐廳和零售設施、餌料店、遊艇租賃銷售和其他以海洋為導向的零售設施。不屬於賴水用途的附屬用途包括但不限於一般住宅設施、酒店、一般辦公設施和主要零售設施[26]。 2.3「水強化」用途的定義和示例 僅有紐約州使用了「水強化」(water-enhanced)這一術語。紐約將「水強化」用途(water-enhanceduse)定義為本質上不需要靠近或位於沿海水域，但若其靠近海岸，將增加公眾對水邊(water’sedge)的使用和享受。水強化用途主要是消遣、文化、零售或娛樂用途[27]。 其他幾個州及領地使用「水導向」（water-oriented）等術語來指代類似的水強化用途。關島、新澤西州、俄勒岡州和明尼蘇達州對「水導向」的定義都略有不同。關島的「水導向」用途是指「面向海岸線或水域，但不要求位於海濱或海岸線上，如酒店、餐館、公寓。」[28]新澤西州「水導向」用途是指「為公眾服務的開發活動，並通過接近水域而獲得經濟利益（工業用途不一定要為公眾服務）。例如，酒店或餐館服務於公眾，如若其充分利用濱水位置則可能是水導向的用途；裝備製造廠如果通過水上運輸接收原材料和裝運成品，比陸路運輸更具經濟優勢，則是水導向的；儘管沿海地區的住房具有經濟溢價，但由於其僅對部分買得起或租得起的少數人有利，因而住宅並不是水導向的」[17]。俄勒岡州將「水導向」用途定義為「通過觀賞或使用沿海水域來增強公眾吸引力的用途」[19]。明尼蘇達州將「水導向用途」定義為「將土地用於商業目的，且使用臨近地表水特徵是其正常經營活動中的一個組成部分。如：度假村和帶有臨時停靠設施的餐廳」。 值得注意的是，南卡羅來納州、華盛頓州、新罕布夏州都有「水相關」的定義，但其定義均強調可從靠近海岸線位置獲得經濟利益，故其性質更符合「水強化」定義。 ......... 03 主要術語的設定和管理 雖然美國各州或地方政府所使用的海岸帶空間用途術語或其定義存在差異，但州或地方政府可以通過綜合其他管理元素，確保其定義充分保護海岸濱水區。美國相關研究提供了有關術語設定和管理元素的指導[29-30]，主要聚焦目標聲明、當地條件、代表性用途清單和分區政策。 （1）設定支持定義的目標聲明 通過地方政府制定綜合規劃和管理條例是鼓勵和保障賴水用途發展的最適當手段[31]，任何維護濱水區有關規劃和文件應包含「目標聲明」。一份目標聲明首先可以明確將開發活動限制在賴水用途上的根本原因和目標，可能涉及經濟和就業、社區文化、自然環境、濱水通道等諸多領域。例如「維護濱海社區海洋遺產的特性和完整性」「通過鼓勵傳統的濱水用途來強化地區經濟基礎」「確保有限的濱水區域能夠為賴水用途保留，而不是被其他用途過度占用」等；二是州和地方決策者可以在面臨許可和發展決策時查看這些聲明以獲取指導；三是目標聲明在司法審查階段必不可少，因為司法部門會據此考慮相關法律背後的出發點，以確定法律是否正在按預期的方式和方向執行[10]。雖然美國各州及領地海岸管理規劃一般不包括專門針對賴水用途的目標聲明，但多數州及領地的法律法規都包含其頒布或制定相關規劃的總體目標聲明。例如俄勒岡州的管理條例包含以下政策聲明：「為賴水用途保留海岸帶空間兼具經濟原因和環境原因。經濟方面，濱水開發用地資源極為有限，需要保護其免受房地產等非賴水用途的影響和破壞，而且適合賴水用途的地點一旦被占用和破壞就難以恢復或恢復成本較高；環境方面，為賴水用途提供適合的區域意味著更少的經濟和政治壓力，部分賴水用途較為適應諸如濕地、沼澤和潮下帶等環境敏感區域，以免此類區域被非賴水用途破壞。從州管理角度，亦不希望海洋經濟中稀缺和不可再生空間資源不可挽回地受到享有更大範圍區位選擇優勢的非賴水用途的嚴重損害。」[32]緬因州立法機關則通過了一項政策，即「支持海岸線管理，優先考慮賴水用途而非其他用途，促進公眾使用海岸線，並考慮開發活動對海岸資源的累積影響。」[33] （2）充分考慮當地條件 濱水社區可使用多種工具和技術來維護和保護賴水用途，但在制定賴水用途定義、添加示例並形成賴水用途管控方案之前，地方政府和社區應充分考慮當地條件。關鍵性條件包括： 地方希望保留的用途或混合用途。換言之，何種用途組合最符合當地發展願景； 明確需要進行管制的地理區域； 建立科學合理海岸資源清單。明確海岸資源數量、位置與物理特性，例如近岸水深、濱水地塊的大小和形狀、道路和鐵路連接、關鍵棲息地和限制地形條件等； 選擇濱水開發的時機。平衡好當前使用和未來使用，為未來的濱水區使用保留足夠的選擇機會； 預測對現有海岸帶用途影響。地方政府應審查目前的濱水用途，並仔細確定新政策將如何影響這些用途； 需要保障的公共利益。可能涉及到經濟和就業、社區文化、物質環境和公眾親海等許多方面； 公共信託原則和相關管理部門的職責。 上述條件不同，地方政府制定的用途管控方向就存在差異。南卡羅來納州和新澤西州為保護其原始區域和濕地，不允許進行賴水用途之外的海岸線開發。然而，夏威夷、波多黎各、維京群島、關島和美屬薩摩亞等地區由於依賴旅遊業而允許沿其海岸線進行更廣泛的商業和工業發展。北卡羅來納州和加利福尼亞州有嚴格的指導方針來確定賴水用途的許可位置。新罕布夏州和新澤西州由於可供開發的海岸線很少，因此將「可用」地區的開發限制在賴水或水相關用途[9-10]。 （3）清晰制定代表性用途示例 美國相關研究通常建議州和地方政府至少定義兩個層次的海岸用途：賴水用途和水相關用途。第三層次定義為「水強化」用途，如酒店、汽車旅館或度假村等，可用於澄清哪些用途不應視為賴水或水相關用途，以進一步加強分類管理並避免解釋性挑戰。但是，即使賴水用途相關定義制定得再好，某些擬議用途仍不可避免存在模糊性。實際管理應用中，確定有關擬議用途性質的最佳方法是在相關定義中列出代表性用途示例或清單，並儘可能解決最可能的爭論點，清楚地說明在濱水地區允許和不允許進行的活動，有助於解決日後在決定擬議土地用途是賴水、水相關還是水強化方面的困惑。例如，一些地方政府可能會考慮將船舶維修服務歸類為賴水用途，而另一些地方政府則將其歸類為水相關用途。健全的政策可以根據現場服務船隻的大小對這些用途進行區分，如果其僅為容易通過陸路運輸的船隻提供服務，則不屬於賴水用途，如若提供大型船隻維修服務則可認定為賴水用途；再如，酒店和度假村完全不屬於賴水用途和水相關用途中的任何定義[34]。然而，一些地區，特別是在佛羅里達州，水上旅遊發揮了重要的經濟帶動作用，可能希望允許有限的酒店和度假村使用量。即便如此，也不建議將酒店或度假村納入賴水用途範疇，更好的選擇是在地理位置上指定不適用賴水用途的空間，或者將度假村和酒店作為賴水用途之外的用途另行補充，以保留賴水用途概念的完整性，同時還有助於濱海社區能夠更大程度地控制在哪裡和多少濱水區可以用於非賴水用途。注重保護傳統濱水區和公共通道的社區都比較關注住宅或私人公寓的用途歸類，即使其促進了部分居民休閒和親海，但卻以同時剝奪公眾普遍親海權為代價。事實上，美國絕大多數用途定義明確地將任何住宅用途排除在賴水、水相關和水強化用途定義之外，禁止其濱海布局，因為住宅開發只惠及有能力購買住宅的私人業主[35]。但緬因州波特蘭市濱水區開發法令是一個非常有限的例外，該法令禁止在劃作賴水用途的地區居住，但僅允許海洋企業的主要所有者在其他嚴格條件下居住在濱海建築物的上層。 （4）科學設計分區政策 分區是指導、控制和保障濱水區賴水用途使用最廣泛最有效的管理工具。美國一些社區頒布分區法，建立賴水用途覆蓋區，禁止其他用途進入，從而為賴水用途保留濱海空間。但傳統用途分離的分區思想正逐步讓位於許多地方土地使用規劃中的濱水混合用途，即在沿海和濱水社區內，恰當地將賴水用途與水相關或水強化用途結合在一起可以帶來更強的發展活力和更穩定的經濟基礎，還能將濱水區域獨特的視覺特徵、歷史特徵、自然特徵融入居民與遊客的日常生活，加強人們與水的聯繫[36]。濱水規劃和區劃對於幫助濱水社區實現保護與發展願景，管理和維持適當的賴水用途和非賴水用途組合尤其重要。 首先，在賴水用途覆蓋區內應該適當允許一定量的水相關用途進入，因為一些賴水用途（如船用下水坡道）如果沒有與之相稱的水相關用途（如船用拖車的停車場），可能無法實現其功能。當賴水用途與水相關用途在同一區域內被允許時，分區應限制每個地塊上可能專用於這些水相關用途的空間量。例如，佛羅里達州東南部的LeeCounty允許在海岸帶的賴水用途區域開發「輔助商業用途」，但僅在該用途「明顯從屬於地塊的主要用途」且輔助用途總面積不超過地塊面積的15%的情況下[37]。由於區域差異，該百分比在其他社區可能會有所調整。地方政府也可以選擇在分區範圍內允許有限水有關用途作為附條件的用途，而不必使用百分比方式。附條件使用的狀態將使地方政府能夠對擬議用途進行更深入的審查。 其次，如果地方政府或濱海社區確定希望在濱海地區有限開展水強化活動，較為有效的兩種方式為：一是對賴水用途覆蓋區進行地理空間上的例外，可劃定特定區域開展非賴水性活動。例如緬因州波特蘭市（Portland）基於海岸自然地理特徵和社會經濟發展現狀，將城市海岸劃分為特殊用途區、港口開發區和中心區，中心區濱水規劃除設立賴水用途區，還適當設立混合用途覆蓋區，允許在該區域內合理設置兼容的非賴水用途[38]；另一個選擇是允許水強化用途在賴水限制區作為附條件用途，地方政府可對附條件用途開展進一步的審查，強制實施有助於抵消公共空間和濱水地區潛在伴隨損失的措施。例如臨建區進行賴水用途限制的目的是為了促進公眾親水，那麼允許非賴水用途進入限定區域的附帶條件可能包括將公共通道和景觀作為項目設計的一部分。事實上，波士頓已使用此策略增加了水路沿線的開放空間和公共通道。 04 美國經驗的思考和建議 借鑑任何理論和改革實踐經驗都會涉及本土適用性這一問題，美國在城市化進程、土地所有制、行政基礎、市場化水平、生活文化等諸多方面與我國存在較大差異，這些差異將對生根於美國的賴水用途管控制度的「本土化」產生一定程度的影響。但是，中美兩國乃至絕大多數沿海國家和地區在濱水區域發展與保護中面臨的問題是共性與相似的，均需做好自然環境保護和開發建設選址設計以提升應對自然災害和氣候變化的恢復能力、長遠考慮開發活動的綜合影響、採取有效政策平衡好沿岸多用途間的競爭關係、保障公眾親海空間和權利、協調實現海岸帶綜合管理等[36]；而且，美國海岸帶空間用途定義與管理策略提倡的諸多方法，與我國當前部分沿海省市對於海岸建設後退線、海岸建設管控區的探索思路和方向具有較強的契合性；此外，美國土地所有制是以私人所有為主，呈現出開發市場化和規劃管控分權化特徵，即規劃區劃本質上是用公權力來限制私人權利的不當行使，因而其需面對和處理的問題相對複雜。不同於美國土地私有制，我國的土地制度是社會主義公有制且政府代表國家行使全民所有的土地所有權，擁有對全部國土的規劃行政管理權，政府可自上而下地實施全部國土空間用途管制，在國土空間治理領域具有明顯的制度優越性[39]。因此，基於海岸問題共性、管理思路契合性和制度優越性，從可持續發展意義上來講，美國海岸帶空間用途定義與管理經驗無疑具有重要的借鑑價值，為我國陸海統籌建立海岸帶用途管控制度，為海岸帶專項規劃的科學編制提供了有益的啟示與思考的藍本。基於美國經驗借鑑，結合當前山東省和青島市海岸帶專項規劃編制試點工作，就我國沿海省市如何建立海岸帶空間用途管控政策體系，得到主要思考和建議如下。 4.1明確劃分海岸帶空間管控職權 根據一級政府、一級事權的分級管理要求，明確職權劃分，區分各級海岸帶規劃管控內容和措施，才能保障各級政府在享有和使用某種權力的同時承擔起應有的責任，才能確保在不影響整體利益的前提下釋放局部活力[40]。省級海岸帶規劃應與省級政府事權相匹配，以保護管控和引導發展並重，注重綜合性和協調性，構建省級海岸帶開發與保護格局，確定省級空間保護與發展目標，劃定涉及省級利益和社會公共利益的剛性控制線（區），重點開展跨行政區協調。市縣海岸帶規劃則注重實效性和操作性，體現地方特色，以引導發展為主，重點是落實用途管制。在海岸帶空間用途管控方面，依據《海岸線保護與利用管理辦法》，國家對海岸線實施分類保護與利用，根據海岸線自然資源條件和開發程度，分為嚴格保護、限制開發和優化利用三個類別，且明確由省級人民政府發布本行政區域內嚴格保護岸段名錄，明確保護邊界，設立保護標識。因此，海岸帶嚴格保護岸段應由省海岸帶規劃選劃並嚴格確定管控要求，限制開發岸段和優化利用岸段則建議由市縣級海岸帶規劃按照有關技術要求進行劃定並提出管控要求，並進一步開展基於水資源依賴程度的海岸帶空間用途精細化管控設計。 保障賴水用途在位於或臨近濱水位置上具有優先發展權是省市海岸帶規劃均需考慮的重要事項之一。雖然建議由市縣級海岸帶規劃具體建立並實施基於水資源依賴程度的海岸帶空間用途管控政策，但為了防止沿海市縣政府基於發展自利性偏離既定目標，也防止各地定義不一致造成海岸帶空間用途監測困難[1]，建議由省級海岸帶規劃統一確定海岸帶空間用途定義，制定海岸帶空間用途通用化的代表性清單。此舉有助於沿海地方政府在約束性框架內因地制宜做出調整，強化省市協作性，共同提升海岸監測、保護和保障賴水用途的能力。 本研究借鑑美國海岸帶管理在確定賴水用途領域的豐富經驗，結合我國海岸帶開發與管理實踐，根據開發活動對水資源的依賴程度，將海岸帶空間用途劃分為賴水、水相關和水強化三個層次並給出對應定義： （1）賴水用途是指為實現其主要目的不能位於內陸而必須在水內、水面、水上或臨近水域進行的活動； （2）水相關用途是指不依賴於直接使用水體以實現其主要目的，而是主要向賴水用途提供有關商品及服務的活動，是實現賴水用途的必需用途； （3）水強化用途是指本質上不需要靠近或位於沿海水域，但可從濱水位置獲取經濟利益的商業活動。政府最好避免將此類經濟因素作為賴水用途和水相關用途定義的一部分，因為將經濟因素納入考量將會為諸多功能上不依賴水資源而經濟上需要水資源的活動進入管控空間提供諸多創造性藉口和理由。 進一步綜合考慮我國《海洋及相關產業分類》（GB/T20794-2006）[41]、《海域使用分類體系》（HY/T123-2009）[42]等相關標準和規範性文件，結合美國海岸帶空間用途示例，研究提出適用於我國的海岸帶空間用途通用化的代表性清單（表3）。與美國相似，住宅和居住公寓被排除在賴水、水相關和水強化用途之外。 ... 4.3 市縣因地制宜制定海岸帶空間用途管控 政策 借鑑美國關於目標聲明、當地條件、代表性用途清單和分區政策等方面的管理經驗，結合我國實際情況，建議市縣海岸帶規劃通過以下步驟開展基於水資源依賴程度的海岸帶空間用途管控政策設計（圖2）。 ... （1）合理劃定海岸帶空間用途管控線 通過前文我國管理現狀的分析可以發現，近些年諸多沿海省市海岸帶規劃、條例或規定出於防災減災、生態保護和公眾親海等多方面考慮，均提出要劃定海岸建設後退線，嚴格控制後退線向海一側範圍內新建、擴建、改建建築物。這裡我們暫不論述海岸建設後退線如何劃定更為科學，但其底線保護的思想和嚴格管控的要求決定了其距海岸線的距離有限，還難以充分保障城市海岸帶空間用途合理布局與協調發展。因此，建議綜合考慮發展需要和海岸用途競爭矛盾，合理劃定海岸帶空間用途管控線。海岸帶空間用途管控線的劃定可考慮採用「典型地理標誌+功能拓展範圍」的方法來劃定。典型地理標誌主要指濱海道路、防護林、潟湖等。功能拓展範圍主要是前瞻性考慮現有或規劃海岸活動未來發展的空間需求，做好空間預留和管控，避免造成城市發展遺憾。例如青島國際郵輪母港由於周邊配套空間預留不足，相鄰空間多被房地產等其他產業占據，隨著郵輪業務的不斷發展，濱海商業商務功能拓展嚴重受限。 理論上，海岸建設後退線向海一側的陸域寬度要窄于海岸帶空間用途管控線向海一側的陸域寬度，當然不排除在某些岸段，比如未建成區，這兩條線也可能是重合的。需要明確的是，海岸建設後退線向海一側的陸域空間無疑是海岸帶空間用途管控的核心區，需要進行嚴格管控。兩線之間的區域作為用途協調區，要做好陸海功能協調、海岸用途間協調，強化濱海公共開放性，強化建築高度及視線通廊的控制。 （2）基於多重屬性進行岸段劃分 海岸資源環境稟賦條件、開發利用現狀及潛力差異決定了其保護與利用的目標差異。岸段劃分的目的是實現用途管控措施的空間差異化，確保濱海開發活動順應自然規律和社會經濟規律。2019年自然資源部出臺《關於開展全國海岸線修測工作的通知》，要求按照《全國海岸線修測技術規程》組織實施新一輪海岸線修測工作，旨在全面準確掌握我國海岸線的位置、長度、類型及開發現狀等基本情況。這為岸段劃分和實現海岸帶精細化管理提供了重要決策支撐。建議依據最新岸線修測結果，基於岸線自然屬性、功能屬性和管理屬性（圖2），進行具體管控岸段劃分，確定各岸段四至邊界，並對各岸段進行命名及編碼標號。 （3）明確岸段發展願景 成功的願景是濱海地區保持持久、旺盛生命力重要因素，是貫穿區域每個角落以及發展各個環節的一種組織精神。建立發展願景有助於政府以此為基礎制定戰略規劃，並且為確立目標提供一種參照標準。利益相關者參與機制是明確岸段發展願景的有效方法，也是保障戰略規劃落地實施的重要環節。建議在政府層面構建海岸帶規劃多部門綜合協調機制，促使相關職能部門充分參與到從城市海岸帶開發格局確立、岸段願景展望到規劃決策的全鏈條環節，在獲得部門支持的同時檢驗政策和規劃構想；在公眾層面探索構建科學的公眾參與機制，政府可適時以法規的形式明確公眾參與的方式、內容和程序等，讓相關企業、居民參與到岸段願景展望活動，以明確區域發展的價值觀、定位與未來願景，並將願景分解到不同的規劃階段。 （4）分岸段建立差異性用途管控政策 不建議地方政府在尚未考慮清楚賴水用途限制的政策目標情況下，盲目建立各岸段用途管控政策。地方政府需要基於岸段發展願景，清晰的理解各岸段實施用途限制背後的政策原因，並明確闡釋用途管控的目標聲明，有助於證明將開發活動限制在賴水或其他相關用途上的決定是正當的，並為將來在法規和決策受到質疑時提供有關支持。 目標聲明確定後，地方政府可在省級規劃提出的海岸帶空間用途通用化代表性清單基礎上，因地制宜創建各岸段空間用途管控清單來指導地方發展政策，促進願景實現。該清單應基於岸段發展願景和用途管控政策目標聲明，既明確岸段相關用途的濱水優先級，也明確各種用途進入管控核心區或協調區的許可級別，包括許可用途、附條件用途、禁止用途三個層次（表4）。其中，管控核心區和協調區的許可用途建議僅限於符合岸段願景和目標的部分賴水用途，因為存在一些賴水用途需要考慮符合相關條件才能進入管控區域，例如涉海教育機構可能需要其提供一定的親海通道和空間；有限的水相關用途可通過附條件用途許可方式進入管控核心區和協調區；如果岸段願景和目標允許，適量水強化用途可通過附條件用途進入管控協調區，但應禁止水強化用途進入管控核心區。附條件用途所設定的附帶條件主要考查擬議用途是否與其附近存在的或潛在的賴水用途兼容，能否提供足夠的親海通行權，停車或交通計劃是否干擾該區域內賴水設施的正常運行、是否超過區域交通承載能力等等。 為更好的實現用途管控區域各用途間協調發展，建議進一步制定岸段建設標準和操作標準。建設標準可從非滲透表面比例、建築物高度限制、建築風格等角度做出規定；操作標準則涉及室外材料存儲方式、噪聲、氣味、排污、停車、照明等諸多方面，例如在港口岸段直接光源不得干擾港口內往來船隻，也不得對臨近居民產生不合理的不利影響。 ... 4.4其他思考和建議 基於水資源依賴程度劃分的用途優先級，並不代表部分賴水用途選址必須占用岸線資源，例如相關科研教育活動可以使用公共碼頭進入水體，而無需自身處於濱海位置。因此賴水用途的選址申請也需經過更為具體的審查與考量。此外，隨著科學技術的進步，某些賴水用途也可能對水資源的依賴性逐步下降，例如陸基養殖模式。因此，政府也需定期審查其設置的賴水定義和代表性用途清單，以確保能夠為用途許可等管理過程提供明確的指導。 海岸帶空間用途管控區域內，對不符合用途準入要求的現有合法建築應當本著尊重歷史和現狀、維護公共利益和法律權威的原則進行分類對待與處理。對海岸帶生態環境、風貌景觀影響不顯著的，應當合法保留；對於負面影響顯著的建築物，應當進行妥善的建築整改並考慮基於建築生命周期進行逐步退出；對於負面影響非常顯著確需進行拆除或改建的建築物，應該給予較為充裕的時限，並做好拆遷補償工作。 最後，不可否認當前我國部分沿海地區還存在港口岸線、養殖岸線等賴水用途占用海岸線偏多情況，且不同程度存在岸線荒廢、占而不用、深水淺用的問題，海岸線節約集約利用水平相對較低，與有限的資源數量形成鮮明反差。此類情景絕不是濱海地區設置賴水用途限制政策希望看到的情景，地方政府應正確理解根據開發活動對水資源的依賴程度來確定用途優先級的初衷，圍繞如何實現岸段發展願景和目標，科學利用用途限制政策，實現相關用途的空間平衡，確保海岸資源的最優化利用。 參考文獻（略） 作者簡介 邢文秀，自然資源部第一海洋研究所研究實習員 楊湘艷，中國海洋大學海洋與大氣學院碩士研究生 劉大海，自然資源部第一海洋研究所主任，高級工程師 ......

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